□记者 李坤 张隽
进入“十二五”，党中央、国务院从国家战略高度部署实行最严格水资源管理制度。水资源开发利用有了明确的“控制线”，水资源保护有了强有力的“护身符”。五年来，在各级政府和相关部门的强力推动下，水利部门认真贯彻落实中央决策部署和新时期水利工作方针，举全行业之力，加快推进落实最严格水资源管理制度，全面推动节水型社会和水生态文明建设，各项工作取得新进展、新成效。制度红线的倒逼机制，带来了资源管理和经济社会的深刻变革。
强化顶层设计，最严格水资源管理制度体系基本建立
解决我国日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。“十二五”之初，党中央、国务院从保障国家水安全战略高度，部署实行最严格水资源管理制度。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求，实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。2012年1月，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行这一制度作出全面部署和具体安排。五年来，水利部门强化顶层设计，出台系列制度，采取过硬措施，以严格考核为核心抓手，全面推进最严格水资源管理制度落实，最严格水资源管理制度体系基本建立。
国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》发布后，水利部及时制定落实《意见》工作方案，细化明确了具体任务、责任分工和阶段性目标。目前，全国31个省、自治区、直辖市出台了配套文件60余件，基本完成了最严格水资源管理制度顶层设计。
“三条红线”不可逾越。五年来，水利部着力构建全覆盖的水资源管理控制指标体系，将“三条红线”四项考核指标以及阶段性管理目标，逐级分解落实到各级行政区，积极推进53条跨省江河流域水量分配，13条江河水量分配方案具备报批条件。严格用水总量控制，全面开展城市新区、煤电基地规划水资源论证，11个省、自治区、直辖市出台规划水资源论证相关政策，加快落实以水定产、以水定城，促进区域经济和产业布局与水资源条件相适应；严格建设项目水资源论证，东北四省区节水增粮行动计划项目共核减水量3.99亿立方米，减少水井5.62万眼，累计调整实施方案中地块面积495万亩。对超出用水量红线指标的地区，实行区域限批措施。
作为一座水资源紧缺城市，多年来，福建泉州市以建设加快实施最严格水资源管理制度试点和全国节水型社会试点为契机，先行先试，加快建立和实施最严格水资源管理制度，努力破除水资源瓶颈制约。不仅实现了水资源“总量、效率、纳污”等主要控制指标的可监测、可评价、可考核，也实现了水资源的科学调度和优化配置。全市13个集中式饮用水水源地水质达标率100%，城市内河水质达标率100%，晋江流域省控断面Ⅲ类水质达标率100%，在福建全省市长环保责任书年度考核中连续四年获得第一。
泉州是一面镜子，映射出最严格水资源管理制度的实施成果。目前，全国各省区市全部建立了由政府主要负责人负总责的最严格水资源管理制度行政首长负责制，实现了管理责任制省市县三级行政区全覆盖，最严格水资源管理由部门推动向政府全面推动转型。
落实最严格水资源管理制度需要严格考核。2013年1月2日，国务院办公厅发布《实行最严格水资源管理制度考核办法》。水利部联合国家发展改革委等九部门成立考核工作组，对各省区市进行考核，考核结果经国务院审定向社会公告，并作为省级政府主要负责人和领导班子综合考评的重要依据。全国有29个省区市实施了对辖区内各地市的水资源管理考核。从考核结果看，2013、2014年“三条红线”四项指标全部实现年度控制目标。考核推动了地方各级政府整合部门力量，形成合力，推动水资源管理各项政策措施有效落地。
当一项项硬指标成为刚性约束，当考核结果与政绩考评正相关，最严格水资源管理制度的倒逼效应，开始逐渐显现。
2012年，汉江流域成为全国唯一实施最严格水资源管理制度的试点流域。试点实施以来，在“三条红线”指标体系的限制和约束下，流域各地的小水泥、小造纸等传统工业退出生产领域，高耗水、高污染企业关停或搬迁……竹溪、天门、安康、淅川等县市，逐步拧紧了用水“龙头”。同时，各地激活了节水动力，不断探寻科学管水之道，为永续发展留下“水空间”。
水生态文明是生态文明的重要组成和基础保障。五年来，水利部门以落实最严格水资源管理制度为核心，通过优化水资源配置、加强水资源节约保护、实施水生态综合治理、加强制度建设等措施，大力推进水生态文明建设，为“美丽中国”加分。水，成为诸多城市的“金字招牌”和“城市名片”，越来越多的人又重新找回水清岸绿的儿时记忆。
落实“节水优先”，节水型社会建设深入开展
党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视水资源问题，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针。水利部门全面落实“节水优先”方针，节水型社会建设向纵深推进，取得更多新的成效。
盘点五年，节水型社会建设“十二五”规划全面完成。100个全国节水型社会试点地区，万元工业增加值用水量年均下降9%以上，下降幅度远高于全国同期平均水平。各地开展了200个省级试点建设，形成了一批可复制、可推广的经验，以点带面，推动将节约用水贯穿经济社会发展和群众生活生产全过程。严格计划用水和用水定额管理，制定发布30项取水定额和节水技术规范国家标准，基本覆盖高耗水工业和服务业。
节水涉及社会生活的方方面面，“十二五”期间，各行业节水全面推进。农业以灌区节水改造为重点，推广建设高效节水灌溉技术工程，全国净增高效节水灌溉面积8000多万亩，北京等五省市农田灌溉水利用系数2014年超过0.6。工业以高耗水行业为重点，大力实施节水技术升级和系统改造，推动工业企业园区化发展，实现水资源集约节约利用，大力提高工业水循环利用率，黑龙江等五省2014年万元工业增加值用水量比2010年下降超过50%。生活服务业以节水器具推广为重点，加快城乡供水管网改造，60多个城市生活节水器具覆盖率达到90%以上。
节水工作需要多部门配合，协作推进。水利部联合工信部开展节水型企业建设，公布重点行业节水标杆企业和标杆指标，引导企业对标达标；联合国管局开展公共机构节水型单位建设，推动机关事业单位、学校医院实施节水技术改造；联合国家质检总局开展节水产品质量提升与推广普及行动，定期实行节水产品质量监督抽查；联合教育部推进中小学生节水教育社会实践活动。各地加强部门协调配合，“十二五”期间共建设节水载体3.3万余个。
如今，沿着丝绸之路西行，在洛阳、西安、银川、西宁、乌鲁木齐等一个个缺水城市，人们既能看到农业灌溉方式上寻求突破的一次次精细耕作，也能看到工业生产用水上的一项项技术创新，还可看到沿途社区百姓生活中的一个个节水妙招。这是全国深入开展节水型社会建设的生动注解。
落实中央部署，水资源领域体制机制改革加快推进
党的十八届三中全会对深化改革做出了全面部署，明确要求深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推行水权交易制度。五年来，水资源领域的改革，一直都是进行时。
水利部选择内蒙古、宁夏、湖北等七省区开展水权试点，探索水资源使用权确权登记和交易流转；组织开展水资源资产产权制度、湖泊湿地和地下水资源产权制度、用途管制制度、责任追究和考核制度研究，探索建立国家水资源督察制度、节水产品认证制度、水生态补偿机制等；完善水资源管理考核机制，进一步强化流域与区域相结合的管理体制，统筹推进城乡水务服务均等化，积极推进涉水事务一体化管理。
2015年11月26日，河南平顶山市与新密市正式签订水量交易意向书。今后，平顶山市每年将调剂最高不超过2200万立方米的水量，转让给新密市使用，最长使用期限20年，每3年由双方水利部门签订一次内容更加具体的水量交易协议。这标志着河南也是我国首宗跨流域水量交易正式诞生。试点工作结束后，河南将根据各地水资源条件、用水需求和水系连通工程情况，逐步在全省范围内开展不同流域的区域间水量交易。
像河南一样，“十二五”期间，各地在改革之路上不断探索。五年来，全国80个农业水价综合改革试点进展顺利。山西将农村水利工程产权、农户水权、农业水价三者有机结合；黑龙江以龙凤山、柳河灌区为试点探索农业用水精准补贴机制和节水奖励机制。内蒙古出台《闲置取用水指标处置实施办法》，成立水权收储转让中心；宁夏率先建立区、市、县三级行政区水权分配体系，推进水资源使用权确权登记。辽宁建立水生态补偿机制，2014年投入补偿资金3.5亿元；浙江出台《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，资金规模从2006年的2亿元提高到2014年的18亿元。全国已有超过84%的县级以上行政区实行城乡涉水事务一体化管理。
解决好水资源问题，事关我国“四个全面”战略布局，事关中华民族永续发展，事关国家长治久安。面对已然到来的“十三五”，面对依然严峻的水资源形势，中央在“十三五”规划建议中已为水资源管理工作明确方向——“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。实行水资源消耗总量和强度双控行动。” 我们要按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，全面落实最严格水资源管理制度，迎接更加令人期待的五年。最严格水资源管理制度带来的社会变革，也必将持久而深远。
来源：中国水利报 2016年1月7日
